Estimados amigos:
A continuacion les presentamos una polemica surgida a proposito del II seminario de credito rural que tuvo lugar en la ciudad de Cusco-Peru, en el mes de abril del presente.
POLEMICA SOBRE EL IMPACTO DEL CREDITO EN EL DESARROLLO RURAL
Esta polemica tiene su origen en el II Seminario Internacional de Credito y Desarrollo Rural en America Latina, el cual tuvo lugar en Cusco-Peru los dias 14, 15 y 16 de abril de 1997.
El Seminario fue organizado por cuatro instituciones peruanas (Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES -, CES Solidaridad, COINCIDE y Coordinadora Rural) y un consorcio de cinco instituciones bolivianas (FINRURAL) y congrego a 350 personas de 21 paises de America y Europa, representantes de organismos de cooperacion internacional, empresas y entidades del sistema financiero, ONGs, funcionarios publicos y academicos.En dicho seminario se pudo apreciar el grado de avance, conocimiento y discusion sobre los factores institucionales y de mercado que influyen en la construccion de sistemas formales que amplien el acceso de la poblacion rural de menores recursos a los servicios financieros.
El seminario estuvo estructurado tematicamente en funcion del logro de los objetivos del mismo. Asi, los puntos de partida y de conclusion relievaron la importancia de la construccion de institucionalidad financiera como elemento coadyuvador del desarrollo en el sector rural.
El abordaje del mercado se inicio con el analisis de la demanda rural de servicios financieros, donde se constato la heterogeneidad, aislamiento y poco desarrollo de mercados que caracteriza al mundo rural de los paises en desarrollo, los que configuran una demanda con un grado de segmentacion tal, que marca las condiciones de organizacion y tecnologia que debe asumir cualquier agente de oferta que intente brindar servicios financieros en este mercado.
Se constato tambien como los agentes formales o semiformales de oferta financiera que brindan servicios a la poblacion rural de menores recursos, generalmente tienen incorporado el criterio de rentabilidad social, y como este puede entrar, en el corto plazo, en contradiccion con los criterios de eficiencia economica que la prestacion de estos servicios requiere. Por ello se plantea como un reto para el analisis de la oferta, el revisar hasta que punto dicha contradiccion constituye una limitante del proceso de inversion y acumulacion que fundamenta el crecimiento y el acceso a las economias de escala que permiten mejorar la eficiencia en la intermediacion.
Se observo tambien como ante las restricciones de oferta financiera formal, las economias rurales han logrado encontrar respuestas racionales a sus necesidades reales de financiamiento, de acuerdo a las condiciones que prevalecen en el medio que las rodea, pero que sin embargo son generadoras de ineficiencias e inequidad en terminos de la asignacion de recursos y que evidencian el limitado acceso de los productores a estos servicios.
El desafio de mercado planteado esta en la construccion de sistemas financieros (instituciones y productos financieros) que permitan el acceso masivo y permanente de los productores rurales de bajos ingresos a los servicios financieros adecuados y de mejor calidad; es decir, que facilite a ellos realizar con mayor eficiencia sus estrategias de inversion sustituyendo certeza (riesgo) por rentabilidad.
Asimismo se recordo como el rol que le cabe al Estado en el desarrollo del mercado financiero rural es clave. Sea funcionalmente, como ente normativo, regulador y supervisor de la salud del sistema financiero; sea como organismo rector de la politica economica y sectorial, por tanto de las condiciones macroeconomicas e institucionales favorables o desfavorables para el sector; o, sea como organismo promotor y/o ejecutor de acciones de fomento de la actividad productiva.
Finalmente, en la discusion sobre servicios financieros y desarrollo rural se senhalo que no se puede ser concluyente en torno a la relacion causal entre credito y reduccion de la pobreza rural, enfatizandose en la importancia de considerar la mayor incidencia de otros factores tales como la educacion, las oportunidades de empleo no-agricola y la reversion de la baja productividad agricola en la lucha contra la pobreza rural.
La Polemica:
La polemica tiene su origen en una sugerente respuesta de uno de los panelistas, el Sr. William Reuben de FOLADE, al tema de exposicion del panel sobre Servicios Financieros y Desarrollo Rural, presentado por el Sr. Carlos Cuevas del Banco Mundial. Al ser difundida via Internet dicha respuesta fue tomada por el Sr. Jorge Gorriti de CEPES, quien preparo un documento con el que se da apertura a la polemica.
Con la presente invitacion a la lectura y participacion en esta polemica se adjunta un resumen de la ponencia del Sr. Carlos Cuevas, la ponencia del Sr. William Reuben y el documento del Sr Jorge Gorriti.
La comision organizadora del seminario viene preparando una publicacion en la que se dara cuenta de los resultados del mismo, la cual debera estar a disposicion de las personas interesadas en el mes de setiembre. Sin embargo, como parte de los objetivos de difusion de los resultados del evento iremos adelantando resumenes de los temas tratados. Y si como en este caso, es posible desarrollar discusion y polemica, sentiremos que los objetivos del seminario estaran largamente cumplidos.
La Comision Organizadora
CEPES, CES Solidaridad, COINCIDE, Coordinadora Rural, FINRURAL.
LA POLEMICA
SERVICIOS FINANCIEROS Y DESARROLLO RURAL
Presentada por:Carlos E. Cuevas,
Banco Mundial
Abril 1997
1. INTRODUCCION
Abordar el tema de servicios financieros y desarrollo rural de acuerdo con los lineamientos de la organizacion de la conferencia, sin repetir una serie de argumentos conceptuales seguramente conocidos por la audiencia, representa un desafio considerable. En primer lugar, es posible constatar que si bien la literatura y la experiencia reciente abundan en el area de servicios financieros, poco se encuentra en la categoria desarrollo rural y mucho menos en el area de interseccion de estos conjuntos. En segundo lugar, siendo un tema relativamente amplio al final de una secuencia de presentaciones definidas mas estrictamente, se corre el riesgo de duplicar ponencias precedentes en esa secuencia.
El impacto y rol de los servicios financieros en el desarrollo rural, primer sub-tema propuesto en el temario, ha sido materia de numerosos debates y controversias. El impacto de los servicios financieros en el desarrollo rural sigue siendo un tema difuso, en el que los intentos de medicion tropiezan rapidamente con los problemas de atribucion y causalidad. En este aspecto, sin embargo, se ha modificado el enfoque en forma positiva, para incluir los efectos de programas y proyectos sobre las instituciones que intermedian y producen los servicios financieros en el medio rural.
En cuanto al rol, aunque los dias en que se consideraba el credito como un insumo de produccion son, afortunadamente, parte de la historia, aun se discute el lugar que los servicios financieros ocupan en una escala jerarquica de factores que afectan al desarrollo rural. El debate, en todo caso, se ha elevado de nivel para considerar los servicios financieros como productos que se transan en mercados en lugar de flujos unidireccionales de "asistencia crediticia", la vision predominante hasta los anhos ochenta.(1)
En esta presentacion, el rol de los servicios financieros se discute en el marco de la reduccion de pobreza rural, vale decir, tomando el desarrollo donde mas preocupa. La discusion se centra sobre el efecto posible, y las limitaciones, del acceso a servicios financieros como instrumento de reduccion de pobreza.
El segundo sub-tema: limitaciones y potencialidades de los servicios financieros como instrumentos de desarrollo, tiene elementos que coinciden con el primer sub-tema en cuanto el ser instrumento de desarrollo implica una relacion de causalidad de servicio financiero a desarrollo sobre la cual seria dificil encontrar consenso. A fin de no entrar en este debate, el enfoque adoptado aqui es el de revisar los desafios que enfrenta la intermediacion financiera rural, para luego plantear algunas interrogantes que surgen de experiencias recientes recogidas en el Banco Mundial.
2. REDUCCION DE POBREZA RURAL Y SERVICIOS FINANCIEROS
La falta de acceso a credito y servicios financieros se asocia con la pobreza rural en numerosos estudios. La via de relacion que se sugiere usualmente es la incapacidad de acumular activos (tierra y otros activos de capital) y la dificultad para enfrentar imprevistos, cuando no existen formas estables de acceso a servicios financieros, especialmente credito. Factores fuertemente relacionados con pobreza, sin embargo, tales como falta de educacion, dependencia de actividades puramente agricolas (i.e., falta de oportunidades de empleo rural no agricola), baja productividad de la actividad agropecuaria, tienen una relacion menos aparente con el acceso a financiamiento.
A pesar de la falta de claridad sobre la importancia real del financiamiento en el alivio de la pobreza, comparado con otros factores, existe aceptacion generalizada de que el desarrollo de sistemas financieros sostenibles contribuye en alguna medida a la reduccion de pobreza. Esta perspectiva, jnto con la contribucion al desarrollo global del sector financiero y su importancia en la formacion y crecimiento de empresas, constituyen la base del razonamiento que impulsa al construccion de sistemas financieros sostenibles.
El problema no es simple, sin embargo. Lejos de constituir una panacea, el credito puede ciertamente considerarse un instrumento. Como lo senhalan Hulme y Mosley, el "circulo virtuoso" preconizado por Muhammad Yunus de "bajo ingreso-credito-inversion-mayor ingreso-mas credito-mas inversion-mayor ingreso (2) captura solamente una parte de la experiencia de los hogares pobres que toman prestamos.
Una serie de otros factores, tales como la posicion economica y social de estos hogares y su stock de capital humano inciden de manera importante en los resultados que pueden esperarse en terminos de reduccion de pobreza cuando hogares de bajos recursos acceden al credito.
El estudio de Hulme y Mosley, basado en trece programas considerados innovadores y en general bien disenhados, estima el efecto de estos programas en el ingreso de su clientela, en relacion a las lineas oficiales de pobreza de los respectivos paises. Sus conclusiones principales se pueden resumir de la siguiente manera:
* Programas bien disenhados pueden mejorar el ingreso de clientes pobres y, en algunos casos, pueden elevar los ingresos de hogares pobres por encima de la linea oficial de pobreza.
* La evidencia indica que el impacto de un prestamo sobre el ingreso del prestatario esta correlacionado con el nivel de ingreso (inicial) de ese prestatario (ver Diagrama). Prestatarios con mayores ingresos enfrentan oportunidades de inversion mas variadas, poseen mejor informacion sobre mercados y pueden tomar riesgos mayores que los hogares mas pobres, sin afectar sus necesidades minimas de subsistencia.
* Este resultado es importante ya que implica que: (a) programas de credito tienden a incrementar los ingresos de prestatarios en estratos de pobreza medios y altos, (b) los "pobres mas pobres" reciben escasos beneficios directos de estos programas de credito, de manera que se requiere desarrollar estrategias de asistencia diferentes, probablemente no-financieras, y (c) las instituciones involucradas en programas de credito orientados a la generacion de ingresos, a fin de proteger su viabilidad financiera, tienden a concentrarse en los estratos de pobreza medios y altos.
Una de las implicancias mas importantes del t rabajo de Hulme y Mosley, asi como de otros estudios, es la importancia de definir claramente la clientela objetivo. Si bien existen actualmente numerosas instituciones que proveen servicios financieros en forma sostenible a clientelas relativamente pobres, los estratos de extrema pobreza requieren de programas asistenciales (transferenciales) que no involucran obligaciones adicionales para el beneficiario. (3) La linea divisoria entre la clientela viable y la no viable estaria dada por la capacidad de pago, vale decir un criterio pragmatico basado en la capacidad de los clientes de revelar su viabilidad a traves del cumplimiento de sus obligaciones. para las instituciones, por lo tanto, definir su clientela objetivo implica predecir o estimar esa capacidad y ajustar o diversificar sus carteras a medida que la informacion sobre esa clientela se perfecciona. (4)
El acceso a servicios de captacion de ahorros favoreceria estratos de pobreza por debajo de aquellos en que el credito parece tener un efecto positivo. La posibilidad de usar instrumentos de ahorro monetario seguros y confiables permite estabilizar consumo y enfrentar imprevistos que amenazan la subsistencia basica. Vale decir, aun la clientela no viable para programas crediticios representa un grupo objetivo valido para programas de captacion de ahorros. El desafio en este campo es el disenho de instrumentos adecuados, tanto para el cliente como para la institucion depositaria, en un marco regulatorio y prudencial que proteja los intereses del ahorrante.
3. LOS DESAFIOS DE LA INTERMEDIACION FINANCIERA RURAL (5)
Obstaculos generales para la intermediacion financiera (rural o urbana)
* politicas macroeconomicas inadecuadas
* distorsiones en las politicas financieras
* restricciones legales y regulatorias
Sesgo urbano de politicas globales y sectoriales
Politicas sesgadas que afectan el desarrollo de comunidades rurales y por ende el potencial para el desarrollo de mercados financieros rurales.
* tasas de cambio sobre-valuadas
* precios agricolas controlados
* tasas elevadas de proteccion efectiva para la industria local
* impuestos excesivos a las exportaciones agricolas
* inversion en infraestructura urbana con preferencia sobre la rural
* inversion en capita humano favorece desproporcionalmente al sector urbano
* leyes de usura, que afectan mayormente los prestamos tipicos de areas rurales (bajo monto, alto riesgo, costos de transaccion elevados)
* sistemas legales y regulatorios mas sub-desarrollados para la tierra y activos rurales (maquinaria, equipo, ganado) que para los bienes raices y activos tipicos urbanos (automoviles, bienes de consumo durable).
Factores que diferencian los mercados financieros rurales y desincentivan a las instituciones financieras formales
* pobreza, baja densidad poblacional, mercados aislados
* estacionalidad y riesgo co-variante elevado
* carencia de garantias adecuadas
* fluctuaciones de ingreso y oportunidades limitadas de diversificacion
* todos estos factores que elevan el riesgo y los costos transaccionales de la intermediacion financiera
El sesgo urbano de las politicas macroeconomicas, sectoriales y financieras induce el sesgo urbano del desarrollo de instituciones financieras.
PONENCIA SOBRE SERVICIOS FINANCIEROS Y DESARROLLO RURAL
Presentada por William Reuben
Abril 1997
En mis buenos tiempos de estudiante en la Universidad de los Estudios de Roma se decía que el mejor santo era aquel al que lo había procesado el más severo abogado del diablo. En estas breves notas me propongo asumir ese papel en la etapa crucial de un juicio de beatificación al piadoso Crédito Rural, que consiste en poner en duda los milagros (positio super miraculis) que se le dedican a ese misericordioso siervo, que ha sido motivo de tanta devoción en los últimos tiempos, y a quien una creciente y fervorosa comunidad de fieles le han encendido tantas velas y ofrecido tan generosas oraciones.
En realidad les confieso que este asunto me tiene bastante confundido, posiblemente porque como bien indicó don Carlos Cuevas en su reciente exposición, es de por sí confuso hablar al mismo tiempo de crédito y de desarrollo rural. Por este motivo no me atrevo a argumentar o contra-argumentar respecto a la naturaleza y veracidad de tan prodigioso cúmulo de milagros que recientemente se le atribuyen. He preferido asumir en estas notas el estilo ingenuo y tal vez más cómodo de la duda.
PRIMERO:
¿No es que cuando hablamos de desarrollo rural, es indispensable referirse a la equidad social y de género, a la creación de capacidades locales, al apoderamiento de los grupos más deprimidos de la sociedad rural, a la sostenibilidad ambiental, a la generación y acumulación de valor local, a la creación de capital social y humano, a la consolidación de redes institucionales locales, al mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural? ¿Por qué en las plegarias que se le ofrecen al piadoso Crédito Rural se escuchan tan poco estos términos?
Eficiencia, sostenibilidad financiera, crédito oportuno, altos costos de transacción, red de distribución crediticia, tasas de mercado, captación de micro ahorro, crédito de libre disponibilidad, riesgo financiero, son los conceptos más escuchados. ¿Es que no hay una relación entre éstos y los anteriores?
En su brillante exégesis sobre crédito y desarrollo rural, don Carlos Cuevas nos advierte sabiamente que no es conveniente convertir al Crédito Rural en la panacea del desarrollo local. Tiene mucha razón. ¿Estará con esto aceptando que para efectos del desarrollo rural no podemos encomendar a San Mercado todas las virtudes de la mejor asignación y uso de los recursos? Y arriesgándose ya de ser acusado de herejía se atreve incluso a sugerir, basado en las recientes indagaciones realizadas por Hulme y Mosley, que para los estratos más pobres de la población rural son necesarios los programas asistenciales, es decir que el crédito no es el redentor de los más pobres. ¿Serán escuchadas sus prédicas en la santa sede de la Cumbre de MIcro Crédito y del C-GAP del Banco Mundial, que han declarado la cruzada contra la pobreza extrema esgrimiendo la espada y la cruz del micro crédito y el micro ahorro? ¿Serán suficientes estas palabras para que las agencias de cooperación internacional acepten, que para el desarrollo rural es necesario mantener e incrementar el flujo de recursos no reembolsables, que tienden a ser sustituidos por recursos crediticios, que bajo el espejismo de su efecto multiplicador y su sostenibilidad financiera se les encomiendan virtudes imposibles? ¡A cada santo su milagro!
SEGUNDO:
¿Por qué ceñirnos tan empecinadamente al crédito y al ahorro cuando hay otros instrumentos financieros complementarios y tan o más eficientes que éstos para apoyar estrategias locales de desarrollo rural? Se ha hablado poco de los arriendos financieros, de las joint ventures , del capital de riesgo, de los avales y fondos de garantías, de los fondos de pensiones, del descuento de facturas y documentos de venta a futuro, de la emisión y transacción de títulos de reforestación, del acceso a las bolsas de productos agropecuarios. ¿No son estos instrumentos, mecanismos idóneos para crear un ambiente financiero favorable para el surgimiento de encadenamientos productivos, de procesos de integración vertical, de innovación tecnológica, de generación y acumulación local, de mejoramiento de las redes de comercialización, de incremento en la transparencia de los mercados y de conservación de los recursos naturales renovables? Y de paso, ¿no favorece esta diversificación de la red de distribución financiera las condiciones de manejo del riesgo?
Es válido preguntarse, ¿cómo acceden los más pobres a los beneficios de estos servicios más sofisticados, si como bien predica don Carlos Cuevas, no acceden siquiera al crédito simple y llano? Pero el surgimiento de sistemas locales de comercialización y procesamiento de productos agrícolas, la creación de empleo agrícola y no agrícola para mujeres y jóvenes, la conformación de mercados más transparentes, la reducción de la erosión de los terrenos, el incremento de la liquidez local, ¿no contribuyen acaso con la reducción de la pobreza rural y la creación de oportunidades?
TERCERO:
En los últimos tiempos algunos impíos detractores que nos hemos atrevido a dudar de tantas bondades y milagros del Crédito Rural, nos hemos atrevido a insistir en que ha llegado el momento de evaluar sus prodigios sobre quienes lo reciben y han adquirido el don de la deuda. Especialmente cuando estos milagros se realizan bajo circunstancias realmente misteriosas, como supuestamente sacar de la pobreza a los pequeños productores cobrándoles tasas de interés del 30 al 35% en dólares. La reacción no se ha hecho esperar: ¡Qué delirio!, se argumenta, ¡cómo aislar las propiedades milagrosas del Crédito, de otros factores mundanos que inciden en la suerte o en la mala suerte de los más humildes! Medir los impactos del Crédito Rural sobre las condiciones de vida y de producción de los grupos más pobres es muy caro -se dice- y los resultados son bastante estériles. Sin duda, hay que prestar oídos a tan enfáticos argumentos, sobre todo cuando se levantan razones de tanto peso revestidas de la inexorable lógica del costo-beneficio. ¿Pero... no habrá en la tierra la forma de evaluar los impactos del acceso a los servicios financieros sobre el desarrollo rural de una forma barata, de tal manera que, efectivamente, los principales beneficiarios de este ejercicio no sean los mismos evaluadores? ¿No será que no se trata de medir impactos y más bien de establecer simples y humildes relaciones de sentido común entre financiamiento y desarrollo rural, como la de que es imposible apoyar la producción rural, la competitividad de la pequeña empresa y la acumulación de capital local, por más oportunas que sea la oferta crediticia, con tasas de interés que rondan las de la usura? ¿No estaremos con la práctica tan en boga de fijar las tasas de interés del Crédito Rural, teniendo como referencia las del prestamista, ante un intento de la formalización, modernización o -para decirlo en mi lenguaje predilecto- beatificación de la usura?
Si desistiéramos de medir el impacto en la relación crédito-desarrollo rural, para lo cual extrañamente hay cada vez mayor reticencia entre los organismos multilaterales, que por cierto, se han caracterizado por quererlo evaluar todo ¿no podríamos por lo menos correr el riesgo de medir la eficiencia de los servicios crediticios bajo el mismo juicio al que se someten los otros mortales? ¿No resulta inusual que para medir el éxito y la eficiencia de los agentes crediticios se recurra únicamente a criterios de sostenibilidad financiera (morosidad, rentabilidad) y no se les someta al dictamen de eficiencia de los otros negocios terrenales, como el de los costos de producción (o en este caso, de transacción) y el precio (o en este caso, la tasa de interés) del producto? ¿Pude aceptarse como doxia incuestionable que el Crédito, no importa cuál sea la tasa de interés, contribuye con el desarrollo, por el simple hecho de ser demandado? Si es esta una conclusión a la que se llega en los distintos fueros internacionales, los fabricantes de aguarardiente podrán ir preparando sus proyectos para presentarlos a la cooperación internacional; con ese indicador se colocarían en los más altos niveles de prioridad.
Si partimos, entonces, de estas otras nociones de sentido común para valorar al Crédito y a sus agentes terrenales, es decir a las entidades financieras que operan en las áreas rurales, se posarían en tan alto estamento celestial, él y algunas instituciones latinoamericanas que ahora se erigen como modelo de éxito, eficiencia y santidad en la promoción del desarrollo? ¿O no sería mejor que, por ahora, duerman el sueño de los justos en el olimpo mítico, como les corresponde, junto con otros héroes épicos, a partir de los cuales se intentaron construir falsos santos y dioses?
Ich dictis, amen